Remiss av Havsmiljökommissionens slutbetänkande "Havet - tid för en ny strategi" SOU 2003:72 (M2003/2247/Na)

Miljödepartementet
Enheten för naturresurser
Att. Helena Wickström
103 33 Stockholm

Ulriksdal 13 april 2004

Remiss av Havsmiljökommissionens slutbetänkande "Havet - tid för en ny strategi" SOU 2003:72 (M2003/2247/Na)

Världsnaturfonden WWF har inga synpunkter på de inledande kapitlen utan koncentrerar sitt svar till förslagsdelen (f o m kapitel 4 - En ny förvaltning av havet). Kapitel 2 och 3 (om havets miljötillstånd respektive om den mänskliga påverkan på havet) anser WWF vara relevanta och tillräckligt uttömmande för den fortsatta analysen.

Sammanfattande synpunkter

Det framgår med önskvärd tydlighet att vi redan vet tillräckligt mycket om miljötillståndet i våra omgivande havsområden för att kunna vidta åtgärder. Vad som främst behövs är tydliga politiska styrmedel och en starkt uttalad viljeinriktning som leder till en effektiv samordning av departement, statliga verk och länsstyrelser. Utan dessa lär vi knappast närma oss miljömålen, än mindre uppnå dem. Det är också viktigt att försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen nu kommer till användning i myndighetsutövningen när det gäller nya åtgärder på alla beslutsnivåer. WWF anser det också viktigt att Sveriges marina strategi blir väl integrerad med såväl EUs jordbrukspolitik (CAP) och fiskeripolitik (CFP), de två kanske största påverkande faktorerna på de marina ekosystemen.

Kap. 4: En ny förvaltning för havet

Generellt är det svårt att göra en analys av de "internationella" förslag som återfinns i betänkandet. WWF är positiva till ett ambitiöst och förnyat angreppssätt för att komma tillrätta med miljöproblemen i havet. Av avgörande betydelse är dock ett kraftfullt politiskt agerande och ställningstagande för att bryta den negativa trenden, något vi saknar idag. Det krävs ett tydligt politiskt mandat för att förverkliga de miljömässiga ambitionerna med tanke på de tvärsektoriella intressen som har en negativ påverkan på havet. Utan ett sådant stöd anser WWF att trenden i havet inte kommer att kunna vändas.

4.1: WWF anser, i likhet med utredningen, att ekosystemansatsen ska ha en central roll och att försiktighetsprincipen måste tillämpas. För att ekosystemansatsen ska fungera krävs bl a ett aktivt deltagande av alla berörda aktörer, en tydlig geografisk indelning (t ex bör Östersjön delas in i 4-6 mindre områden) och att nationella och regionala gränser inte får hindra övergripande åtgärder. Nyckeln till ekosystemansatsen är alltså att det går att arbeta sektorsövergripande för att förvaltningen av havet ska kunna förbättras.

4.2 - 4.3: WWF är eniga med utredningen att en brist med HELCOM är att den saknar nödvändiga befogenheter för att kunna fatta bindande beslut. Det måste också finnas incitament för att implementera överenskommelser och rekommendationer. För att länderna kring Östersjön ska vilja ta tillräckligt ansvar är troligen en regional överenskommelse att föredra. WWF anser därför att HELCOM bör förstärkas men vi kan i dagsläget inte ange på vilket sätt detta bäst genomförs. Om beslut ska vara juridiskt bindande måste det dock inrättas en effektiv kontrollfunktion. Det finns ett behov av ett organ som hanterar och koordinerar sektorsövergripande havsmiljöfrågor i Östersjön. HELCOM har en viktigt roll inom EU som rådgivande och implementerande organ och inte minst för att bevaka och driva Östersjöintressen inom EU. Om HELCOM ska kunna ha det övergripande ansvaret för miljöfrågor i Östersjön måste HELCOM få mandat av EU att agera regionalt (t ex för att kunna sätta strängare regler än EU) i fiske- och sjöfartsfrågor.

4.3: WWF tillstyrker skrivningen i det inledande avsnittet.
Generellt anser WWF att det bör inrättas fler marina skyddade områden (MPA). Det är viktigt att restriktionerna inom varje MPA anpassas efter syftet med skyddet. WWF anser även att det behövs områden som är helt stängda för fiske för att skydda fiskbestånden (t ex viktiga reproduktionsområden) och för att bevara naturliga ekosystem. Förslag till etablering av skyddade områden och hur skydden ska utformas måste diskuteras i samråd med berörda näringar, ansvariga myndigheter och företrädare för t ex den ideella naturvården. Marina skyddade områden får inte ses som isolerade enheter och skyddet av våra marina miljöer är en internationell angelägenhet. Detta kräver att vi tänker storskaligt, d v s att vi strävar efter att skydda hela ekosystem och tillämpar ekosystemansatsen. WWF föreslår därför att minst 10% av de svenska havsområdena successivt bör komma att ingå i MPA, vilket kan jämföras med att 13% av världens landareal är skyddad redan i dagsläget. WWF anser vidare att det bör skapas ett storskaligt skydd och förvaltning av både Östersjön och Västerhavet där befintliga och nya MPA utgör ett nätverk av kärnområden omgivna av buffertzoner med olika grader av skydd - från zoner med strikt skydd, förbud att tillträda området (s k "no-go zones") eller förbud att nyttja marina resurser ("no-take zones"), till omgivande buffertzoner med generella hänsynsregler och en övergripande förvaltning ("general use zones"). Genom att utforma ett övergripande skydd bestående av olika zoner möjliggörs en mer planmässig hantering av hur havsområdena såväl används som skyddas. Denna zonering måste omfatta hela Östersjöns havsareal (ut till och med ländernas EEZ). Detta kräver nya strukturer för det internationella samarbetet inom Östersjön. Vi ser utnämnandet av Östersjön till ett PSSA (Särskilt känsligt havsområde), till skydd mot påverkan från den internationella sjöfarten, som ett värdefullt steg i denna riktning.

4.3 Fiske: WWF anser att fisken i första hand ska ses som en del av ekosystemet och i andra hand som en resurs. WWF anser sålunda att optimalt fungerande marina ekosystem utgör grunden för ett långsiktigt hållbart fiske ur biologiska, ekonomiska och sociala perspektiv. Uttaget av fisk och övriga marina resurser måste därför anpassas till de beskattningsnivåer som anges av Internationella havsforskningsrådet (ICES) och dessa skall ej överskridas. Om de överskrids hamnar bestånd utanför säkra biologiska gränser, d v s i den situation vi f n befinner oss. De vetenskapliga råden bör därför inte vara förhandlingsbara eftersom det är ett sådant agerande som fört oss till dagens kritiska situation. Kommersiellt intressanta arter som idag ej är beståndsuppskattade bör snarast införlivas i detta system för att mera korrekt kunna statusbedömas. WWF anser att alla fiskeriförvaltningsplaner ska baseras på ekosystemansatsen och vara av flerårsmodell med ett framåtperspektiv på minst 3-5 år. För bestånd utom säkra biologiska gränser skall tidsbegränsade återhämtningsplaner upprättas. S k skadliga subventioner till fisket, både via EU och från staten, måste upphöra, andra typer av subventioner måste omdirigeras så att de bara stödjer utveckling av fiske i linje med ekosystemansatsen. Det är rimligt att bidrag delvis kan täcka kostnader för miljömärkning av fisket i enlighet med t ex KRAVs eller MSCs principer (Marine Stewardship Council).

Kap. 5: En nationell marin strategi
WWF tillstyrker kraftfullt utvecklandet av en nationell marin strategi.

5.1: 1. WWF anser att den förslagsvis ansvariga miljömyndigheten, Naturvårdsverket, bör ha det övergripande ansvaret för havsmiljön och förvaltningen av de marina resurserna. Eftersom NV ansvarar för de nationella miljömålen är det naturligt att ansvaret för havsmiljön får en speciell roll i detta kritiska skede med starka nyttjandeintressen. Samordning och en bred, tvärsektoriell analys måste göras med ekosystemansatsen och miljösituationen i havet som bas. Miljömålsrådet får därför ett viktigt ansvar när det gäller uppföljning och rapportering till regering och riksdag, även om vissa internationella frågor fortsatt måste hanteras direkt på regeringsnivå. Ett kraftfullt politiskt ställningstagande krävs dock för att den komplicerade samordningen skall lyckas.

2. WWF håller med om att NV bör ansvara för att ta fram biologiska/ekologiska data som planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö. Kartmaterialet bör vara digitalt och GIS-baserat. Det är viktigt att materialet görs tillgängligt för alla intressenter. NV bör däremot inte vara ansvarigt för övrigt planeringsunderlag, t ex de som gäller olika nyttjandeintressen. WWF tillstyrker också att NV bör få i uppdrag att ta fram ett program för marina inventeringar av kust- och utsjöområden i Sverige (ut till och med EEZ). Även NGOs bör involveras i detta arbete.

3. WWF anser att det behövs en storskalig och planmässig hantering av hur våra havsområden används och skyddas samt en ökad integrering vid planering och förvaltning av olika marina aktiviteter. Inom Sveriges territorialvatten har Plan- och Bygglagen delvis detta syfte, men utanför territorialvattengränsen, inom Sveriges ekonomiska zon, finns ingen övergripande koordinering av planering och förvaltning av olika aktiviteter. Ansvaret för utsjöområdenas naturresurser är uppdelat mellan olika sektorsmyndigheter och vilar ytterst på regeringen. WWF anser därför att regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att initiera ett program med syfte att utveckla en nationell strategi för integrerad utsjöplanering i svensk ekonomisk zon utanför territorialvattengränsen. Såväl berörda sektorsmyndigheter som andra intressenter bör involveras i denna process. En storskalig och tydlig plan för hela vårt havsområde gör det möjligt att minska konfliktriskerna mellan olika intressen och minimera den negativa påverkan på vår havsmiljö. NV bör ha det yttersta ansvaret för att samordna denna planering i nära samarbete med Boverket. Utifrån sitt nationella ansvar bör alltså NV utforma en samlad bild, s k "spatial planning", som omfattar både skydd och nyttjande - i samråd med Boverket. Vidare anser WWF att skyddet av marina miljöer måste påskyndas och få högre prioritet samt att internationella överenskommelser och konventioner implementeras.

Zoner med fiskeförbud: WWF tillstyrker utredningens skrivning, men vi anser att det behövs minst 4 områden varav 2 i Östersjön och 2 i Västerhavet, t ex 2 utsjö- resp. 2 kustnära områden. Vår kust och våra utsjöområden är alltför mångformiga för att färre än fyra på ett rimligt sätt skulle kunna skydda mångfalden. WWF anser vidare att det inte är tillräckligt med en försöksperiod på 5 år (2005-2010) - det behövs längre tid.

Zonering av farleder: WWF tillstyrker skrivningen. Zoneringen måste givetvis baseras på kunskap om skyddsvärda områden och samordnas med initiativ för att inrätta skyddade områden för att undvika påverkan på dessa från sjöfarten (t ex BSPA-nätverket, Natura 2000, IBA-områden).

5.2 Sjöfart: WWF stödjer kommissionens förslag. WWF anser att beslutet att Östersjön utsetts till ett s k PSSA-område utgör en utmärkt grund för det fortsatta arbetet med åtgärder som minskar de negativa effekterna av och riskerna med den internationella sjöfarten. Sverige bör vara drivande i det fortsatta arbetet med att föreslå och implementera åtgärder, t ex när det gäller högre krav på fartygens kvalitet, besättningens kompetens och de inblandade parternas ansvar (praktiskt och ekonomiskt) vid olyckor. Högre krav måste ställas på de fartyg som trafikerar Östersjön och övriga svenska vatten. Det gäller bl a att snarast införa krav på dubbelskrov, relevant isklassificering, ställa krav på sänkt svavelhalt i oljan som fartygen använder m m. Det måste skapas incitament för att välja säkrare och miljövänligare fartyg.

A/1: WWF anser att det är viktigt att ställa högre miljö- och säkerhetskrav på sjöfarten och lägga ökat (juridiskt) ansvar på befraktarna.

WWF delar kommissionens uppfattning att lastägarens åtaganden i första hand bör bygga på frivilliga överenskommelser samt att genomförandet bör bygga på samverkansavtal mellan Sveriges Redareförening, svenskt näringsliv och Sjöfartsverket men anser att även intresseorganisationer bör delta i dialogen. WWF delar kommissionens uppfattning om vilka förpliktelser samverkansavtalet bör omfatta för de olika aktörerna. Vi vill dock tillägga att det i lastägarens avsiktsförklaring bör ingå konkreta åtaganden som att inte utnyttja svartlistade fartyg och endast använda IACS-klassificerade fartyg. Kraven bör successivt kunna ökas i samband med att man definierar vad "kvalitetssjöfart" är (t ex i det pågående IMO arbetet).

WWF delar också kommissionens uppfattning att det krävs en ökad transparens och mer lättillgänglig information om fartygen och hela transportkedjan. Konsumentmakten är stor men underutnyttjad. För varje fartyg som trafikerar Östersjön bör det kontinuerligt finnas lättillgänglig och uppdaterad information om t ex namn, flaggstat, klassningssällskap, rederi, last, lastägare, svartlistning, anmärkningar o s v. Denna typ av information bör kopplas till krav på införande av ett automatiskt informationssystem (AIS) och att informationen i AIS blir offentlig och lättillgänglig.

A/2: WWF delar kommissionens uppfattning att Sverige bör ta en ledande roll i IMO-arbetet med att identifiera vad som ska anses vara kvalitetssjöfart för att påskynda detta arbete.

B och B/3: De mest värdefulla områdena måste skyddas från sjöfart. WWF anser att man måste samordna planering/dragning av fartygsrutter med initiativ för att inrätta skyddade områden, för att undvika påverkan på dessa från sjöfarten. Ett bra exempel är förslaget att flytta farleden syd och öster om Hoburgs bank. Detta bör gälla även fartyg under 12m djupgående.

C och C/4: WWF delar kommissionens uppfattning att räddningsberedskapen måste säkerställas.

5.2 Fiske: WWF stödjer kommissionens förslag. WWF anser vidare att en utveckling av ökad selektivitet i fisket är nödvändig för att minska de negativa effekterna med oönskade bifångster av undermålig fisk och av andra oönskade arter. Vi har tidigare i remissvaret påpekat att ekosystembaserad förvaltning krävs för att

säkra ett hållbart fiske i framtiden samt att långsiktig förvaltning och långsiktiga mål som gynnar resursernas fortbestånd, fiskenäring och konsument måste prioriteras.

WWF stödjer kommissionens förslag om revidering av miljökvalitetsmålet (Hav i balans samt levande kust och skärgård) och bifaller samtliga punkter samt föreslår ytterligare ett tillägg med en punkt som säkrar relevant och effektiv kontroll av landningar och loggböcker i hamn och till havs.

Kommentarer till textavsnitten:

A/2: WWF anser att skrivningen är både konkret och mycket relevant. Vi vill speciellt betona vikten av minskad fiskeridödlighet.

Den gemensamma förvaltningen av Östersjön bör ske inom samma områdesavgränsningar som idag men anpassas som ett s k EU RAC. Kattegatt och Skagerack bör samförvaltas inom ramen för den RAC som etablerats för Nordsjön. Ett fiskestopp för arter utom biologiskt säkra gränser bör framföras i RAC och legitimeras i EU eftersom enskilda länder idag inte kan införa fiskestopp för andra än sin egen nations fiskare. Detta kan innebära en uddlös åtgärd om inte alla med rätt att fiska i området omfattas av samma begränsningar.

A/3: WWF anser att det är viktigt att fångstbegränsningar fastställes för alla nyttjade arter. Innan processen med beståndsuppskattning genomförts för berörda arter bör försiktighetsprincipen tillämpas i fisket vid bedömning av uttag.

A/4: WWF anser att lämnandet av skrotningsbidrag i Sverige bör granskas noga så effekten inte blir att småskaliga fiskefartyg/båtar skrotas och de större enheterna bibehålls eller ökar i omfång. Effekten av pensionering kan innebära att många småskaliga fiskare försvinner. WWF anser därför att förslag till subventioner som kan underlätta en kombination av småskaligt kustnära fiske och vidareförädling i mindre skala skall eftersträvas. Alla yrkesmässigt relaterade fiskenäringar bör likställas vad gäller skyldigheter och rättigheter, exempelvis fisketurism och husbehovsfiske.

B/5: WWF tillstyrker förslagen. Selektionsutvecklingen bör påskyndas tillsammans med näringen.

B/6: WWF tillstyrker samt poängterar vikten av att NGOs ingår i samrådsgrupper för bifångstreduktion.

B/8: WWF stödjer principen om att bästa tillgängliga teknik bör tillämpas för att förebygga/minska skador i ekosystemet och den marina miljön. MKB (SEA) bör utföras på alla nya fisken och fiskemetoder.

WWF anser att det inte är självklart att trålning efter torsk skall ersättas med passiva redskap som garn. Garn är inte nödvändigtvis det bästa alternativet när det gäller bifångstproblem med sjöfågel och marina däggdjur. Garnfiske kräver att garnen vittjas inom 48 timmar och att kontrollmekanismerna för detta fiske fungerar. Trålning bör givetvis ej ske på känsliga bottenmiljöer.

WWF stödjer förslaget att modifiering av redskap skall godkännas av både FiV och NV efter att miljökonsekvensanalys utförts.

B/9: WWF stödjer en formell utbildning för att få yrkesfiskarlicens. WWF vill poängtera vikten av att kunskap om ekosystemet och den akvatiska miljön ingår i en sådan formell utbildning, liksom kunskaper om långsiktig förvaltning och selektivitet.

B/10: WWF stödjer förslaget om en förstärkning av den svenska delegationen i ICES. Samarbetet bör vara nära mellan ICES och de utpekade områdena för RAC i regionen.

B/11: WWF stödjer och understryker vikten av miljömärkning/certifiering av hållbara fisken (se också 4.3 Fiske ovan). En auktoriserad märkning med hög trovärdighet är viktig för att öka och säkerställa spårbarhet vid hantering av fisk och skaldjur. Miljömärkning underlättar kommunikationen om produktens status i alla led och gör valet enklare för slutkonsumenterna. För att öka initiativen att försöka få fisken certifierade kan möjligheten att erhålla ekonomiskt stöd för certifieringsarbetet vara ett incitament till ökat intresse för och inom näringen.

5.2 Gifter: WWF är mycket uppmuntrade av de ambitiösa förslag som presenteras av kommissionen. Det är angeläget att Sverige utnyttjar all kraft att påverka andra medlemsstater i denna riktning för att förverkliga skydd och begränsningar.

WWF anser att REACH-förslaget ger en viktig möjlighet att begränsa gifter i marin miljö. Det är av vital vikt att Sverige stöter på inom EU för att stärka skyddet av hälsa och miljö genom ännu mer långtgående förslag än vad som finns i REACH (t ex försiktighetsprincipen, "reversal of burden of proof" och substitutionsprincipen).

Det är samtidigt angeläget att de resultat som uppnåtts inom OSPAR (generationsmålet och prioritering av farliga ämnen) inte försvinner inom det nya ramverk som REACH innebär, där nya substanser inte förbjuds omedelbart. Därtill är det angeläget att utveckla en procedur för hur miljöövervakningsdata förs in i REACH- processen.

När det gäller dioxiner i fisk och andra gifter i Östersjön anser WWF att det måste införas striktare begränsningar, speciellt i de baltiska staterna och Ryssland. Regeringen bör även utveckla nuvarande relationer med dessa länder för att säkra att ratificeringen och implementeringen av POPs-konventionen genomförs.

5.2 Övergödning: De instrument som har stått till buds för att öka miljöhänsynen i jordbrukspolitiken (CAP MTR och översynen av Rural Development Programme) har inte utnyttjats till fullo. Arbetet med dessa har inte ens varit koordinerat, vilket antyder en avsaknad av intresse.

1. Inom ramen för CAP-reformen borde det gå att öka andel fånggrödor, då ju produktion inte längre skall stödjas men där marken däremot skall hållas i "god hävd".

2. Vår/höstbearbetning, spridning av flytgödsel och andra regleringar är bra. Det viktiga är dock att oavsett åtgärder bör all högt klassad åkermark (d v s allt utom skogs/mellanbygd) i södra Sverige (upp t o m Mälardalen) behandlas lika, eftersom klimatet ända upp till Dalälven ger vårvinterlika förhållanden med snösmältning flera gånger per år!

5. S k fast träda används ofta för att lägga den minst produktiva marken i träda - d v s den som läcker lite. Därmed blir ett sådant instrument verkningslöst och måste därför styras hårt för att ge önskad effekt.

6. Tolvtusen ha våtmark är ett primärt ett mål för biologisk mångfald och inte för övergödning! Det är dock viktigt att påpeka att det behövs betydligt större arealer för att det skall kunna bli några påvisbara effekter i havet. WWF anser att det bör göras en studie över hur stora våtmarksområden (inklusive sjö- och rinnande vattenregleringar) som försvunnit på de högst klassade jordbruksmarkerna i södra Sverige. Sjö- och rinnande vattenregleringar glöms ofta bort i sammanhanget trots att de strandängar och sumpskogar som funnits i dessa områden säkert haft mycket stor betydelse för att minska närsaltbelastningen på sjöar, vattendrag och hav. WWF anser att det borde ske en studie, t ex inom Kristianstads Vattenrike, för att få en uppfattning om våtmarkernas betydelse för att minska övergödningen.

Vidare bör Jordbruksverkets våtmarksstöd ses över så att anpassning till en mer naturlig vattenregim (med översvämningar) blir stödberättigad. Det behövs ett avrinningsområdesprojekt där man återställer den naturliga regimen helt - med våtmarker, ev. sänkta sjöar, rätade bäckar etc. Först då finns möjlighet att bedöma någon slags total potential. WWF anser också att alla gamla dikningsföretag och andra vattendomar måste ses över. Nuvarande domar är ofta baserade på helt andra förutsättningar, behov och samhällsmål än de som gäller idag.

Kap. 6 Forskningsbehov
WWF avstår i denna omgång från att detaljkommentera kommissionens förslag till forskningsinsatser, men generellt har vi inget att invända mot behovsbeskrivningen. Det är allmänt accepterat var de största kunskapsluckorna finns, och det är främst genom riktat långsiktigt statligt stöd som luckorna kan täppas igen.



Lars Kristoferson, generalsekreterare

Lennart Nyman, naturvårdsdirektör
Senast uppdaterad 2007-10-04