Remiss avseende delbetänkandet "Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107)

Miljödepartementet
Enheten för naturresurser
Att: Olof Molin
103 33 STOCKHOLM


Ulriksdal 3 mars 2003

Delbetänkandet "Klart som vatten" (SOU 2002:105)

Rapport 2002-06-24 från Statens va-nämnd ang. ramdirektivet för vatten

Världsnaturfonden WWF anser att betänkandet är välskrivet och välstrukturerat med ofta väl underbyggda förslag. WWF stöder betänkandets flesta förslag, men ger nedan synpunkter på vissa svagheter i utredningen.

Sammanfattning
WWF stöder förslaget med fem vattendistrikt och vattenmyndigheter. Detta ger möjlighet till att bryta befintliga myndighetsstrukturer samt samla hög kompetens och finna nya arbetssätt. WWF anser dock att det motverkar detta syfte om den nya myndigheten övergångsvis knyts till en länsstyrelse.

Vattenmyndigheternas ansvar för miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan för respektive vattendistrikt samt analyser och monitoring av vattenkvalitet medför ett uttalat behov av nära samverkan med (också nybildade) vattenvårdssamfälligheter samt kommuner, myndigheter och organisationer. Det blir synnerligen viktigt att finna fungerande modeller för detta nya samverkansbehov.

Finansieringen av den nya myndighetens arbete ska ske genom ett avgiftssytem där förorenaren betalar (PPP). Det framgår inte klart hur denna finansiering ska hanteras i relation till nuvarande avgiftssystem och sanktioner. WWF anser dock det självklart att den nya myndigheten skall finansieras av staten, d v s via skattemedel, eftersom det är fråga om uttalad myndighetsutövning. Avgifterna bör därför bekosta övervakning och vattenvårdande åtgärder. Detta gör, i sin tur, det enklare att motivera såväl nya som omfördelade avgifter.

Vad som WWF saknar i sammanfattningen är ett klart ställningstagande för att ett ekologiskt perspektiv är nödvändigt för att uppnå miljömålen. Vissa hänvisningar förekommer i utredningen, men WWF anser att detta perspektiv är så väsentligt för helhetsbilden på vattenkvalitet att det bör lyftas fram till den inledande sammanfattningen.

Utredningen anser att det behövs ett helhetsperspektiv på avrinningsområden och vattenfrågor. Det är därför förvånansvärt att våtmarkerna inte behandlas som vattenmiljöer, med tanke på deras viktiga funktion för både grund- och ytvattnets kemiska och ekologiska status.

Ytterligare en svaghet är att det inte klart framgår att även kustvatten och vatten i övergångszoner ingår i myndighetens ansvarsområde, inte enbart "rena" sötvatten.

EGs ramdirektiv innebär högre ambitioner

WWF är mycket positiva till målen med ramdirektivet för vatten, vars syfte är att skydda vattenkvaliteten och ekosystemen i vattnen och att trygga den långsiktiga vattenförsörjningen, samt att ingen fortsatt försämring av vattenkvaliteten accepteras.

… och fem vattenmyndigheter

Vattendistriktens och därmed vattenmyndigheternas styrelse föreslås spegla olika delar av samhället, så till vida att både näringsliv och miljöorganisationer ska ingå. Hur har utredaren tänkt välja bland miljöorganisationerna mot bakgrund av att så många arbetar med vattenfrågor?

Lokala samverkansorgan bildas

Här uppstår problem när man ska hitta samverkansmodeller, som både ska ta hänsyn till administrativa gränser som län och kommuner och avrinningsområden som inte följer några administrativa gränser. Den kompromiss som föreslås i utredningen innebär att man ibland styckar upp huvudavrinningsområden och ibland slår ihop dem. Då detta är ett av problemen med nuvarande situation föreslår WWF att den nya myndigheten strikt följer avrinningsområdena och att därmed samtliga övriga intressenter, oavsett kommunal eller länstillhörighet, bör ingå i samverkansgrupperna. Ett bra exempel på hur detta faktiskt kan fungera utgör den gamla strukturen för Fiskeriverkets fiskeriintendentsorganisation.

WWF anser vidare att det är utmärkt att lokala aktörer blir delaktiga i arbetet med vattenresurserna. Vi anser dock att utredningen överbetonar kommunernas arbete med att engagera kommuninnevånarna, t ex i Agenda 21-arbetet. Här behövs nya initiativ, t ex i form av folkbildningskampanjer om hur vattenekosystemen fungerar och hur olika mänskliga aktiviteter påverkar ekosystemens funktion. Samverkan med studieförbunden bör snarast initieras.

En principmodell för avgiftssystem

Eftersom i huvudsak myndighetens arbete och åtgärder ska bekostas av avgifter är det olyckligt att inte utredningen mer i detalj utrett hur systemet ska kunna arbeta innan myndigheten tillsätts. Etappvisa dellösningar är sällan bra modeller för införande av avgiftsfinansierade system.

1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Sid 23, 5 kap. 10§ står ..."åar, floder och , möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta." I en i övrigt klart skriven utredning bör detta omskrivas. Det vore dessutom intressant att få veta vad som ligger bakom det inskjutna ordet "möjligen" i texten.

2. Förslag till lag om vattenvårdssamfälligheter

1§: Det skulle underlätta tolkningen av detta förslag om texten i 5 kap. 14§ miljöbalken också presenterades.

1 EGs ramdirektiv för vatten - bakgrund och genomförande

1.1 Ramdirektivet för vatten

Stora förändringar i vattenpolitiken

Här diskuteras de centrala begreppen i direktivet, som bl a lyfter fram fastställande av ekologisk och kemisk status för ytvatten. Här hänvisas också till vattenklassificering enligt definitioner i bilaga 5, men där finns ingen hjälp att få! Viss språkförbistring uppkommer i den fortsatta diskussionen i detta stycke. Vad betyder egentligen "reglerad vattenförekomst", "konstgjorda eller kraftigt påverkade ytvatten"? Det kan också ge upphov till missförstånd när man säger att miljömålen för sådana vatten är mindre stränga, men att de ändå ska uppnå "god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus".

1.2 Utredningen svensk vattenadministration och närliggande uppdrag

Här talas om Naturvårdsverkets och SGUs ansvar för att ta fram underlag för den nya myndighetens arbete. I kap. 2 om Ramdirektivet (sid 55) nämns också dessa två myndigheters ansvar för de naturvetenskapliga frågorna. WWF anser att det redan här bör påpekas behovet av bred samverkan även med andra sektorsmyndigheter (se sid 91, Samordning med myndigheter och kommuner). Bland dessa är Jordbruksverket och Skogsstyrelsen speciellt aktuella, eftersom dessa myndigheter av tradition inte varit med i vattenvårdsarbetet. Även om skogsbruket inte ger tillnärmelsevis lika stor effekt på vattensystemens kemiska och biologiska status som jordbruket svarar det ändå arealsmässigt för den helt dominerande mänskliga påverkan (bortsett från luftburna föroreningar).

2 Ramdirektivet i Sverige - principiella utgångspunkter och vattenplaneringen i praktiken

2.2 Vattenplaneringscykeln i Sverige

Direktivet kräver att den nya vattenmyndigheten upprättar register över skyddade områden och förslag till nya sådana. WWF anser att denna deskriptiva del är nödvändig, men det är lika nödvändigt att den följs av ett implementerande ansvar för åtgärder om målen för bevarad biologisk mångfald ska kunna uppfyllas. Myndigheten måste därför ta sitt delansvar för akvatisk naturvård, d v s bevarande och restaurering av biotoper och ekologiska processer, annars går det inte att uppnå det fastställda målet för vattendirektivet, att god ekologisk status ska uppnås.

Stegen i vattenplaneringen (sid 60) kräver återigen samverkan mellan en rad myndigheter, kommuner och organisationer (se ovan 1.2).

3 Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan
De sammanfattande övervägandena och förslagen ger en bra överblick över mål och åtgärder, men även här finns ett uttryck som kräver definition, nämligen "påverkade vatten" (tredje punkten, sid 69). Eftersom enligt en grunddefinition alla vatten är påverkade blir alltså miljömålen generellt mindre stränga!

3.1 Några övergripande samhällsekonomiska aspekter Uppräkningen av förklarande exempel på sid 71f är mycket bra, men utredningen borde ha valt ett bättre exempel på ekologiskt hållbar användning av vattenresursern är det högmarina torskfiskestoppet. Det finns många exempel på förstörda fiskevatten i sjöar och vattendrag, där övergödning, försurning eller förgiftning medfört praktiskt taget total utslagning av fiskbestånd.

Skall åtgärdsprogrammet kunna överklagas?

Innan åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och avgiftsbeläggning beslutas måste det klargöras vem/vilka som ska ha möjlighet att överklaga besluten.

Den lokala kunskapen (sid 90)

Det är schablonartat att förutsätta att en lokal aktör har sämre kunskap om "samband, kemiska och fysikaliska processer etc" än en centralt placerad expert.

Samordning med myndigheter och kommuner (sid 91)
Rad fyra: ändra "kan" till "bör".

4 En ny vattenadministration
Utmärkta överväganden och förslag, men vägen dit är alltför mycket knuten till nuvarande administrativa och finansiella begränsningar. Indelningen i fem vattendistrikt är logisk (bilaga 2) genom sin grund i naturvetenskapliga realiteter och tillstyrks därför.

4.7.4 Huvudkontor och områdeskontor

Det uppkommer en diskrepans mellan ambitionen att täcka kompetensbehovet genom 15-25 personer per myndighet och samtidigt ge möjlighet till områdeskontor inom vart och ett av de fem områdena. Denna regionala utspädning riskerar att så menligt inverka på den centrala kompetensen att den inte kan tillrådas, d v s den kritiska massa som utredningen påtalar kan inte uppnås. På sid 138 (mitten) sägs att "vattenmyndigheterna bör ha reella personresurser.." Vad är alternativet?

4.9 Ansvaret för kalkningsverksamheten

Sid 154: Ändra PH till pH i det fortsatta arbetet.

5 Miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplan

De sammanfattande övervägandena och förslagen ger en bra överblick över mål och åtgärder, men även här finns ett uttryck som kräver definition, nämligen "påverkade vatten" (tredje punkten, sid 69). Eftersom enligt en grunddefinition alla vatten är påverkade blir alltså miljömålen generellt mindre stränga!

5.1 Några övergripande samhällsekonomiska aspekter

Uppräkningen av förklarande exempel på sid 71f är mycket bra, men utredningen borde ha valt ett bättre exempel på ekologiskt hållbar användning av vattenresursern är det högmarina torskfiskestoppet. Det finns många exempel på förstörda fiskevatten i sjöar och vattendrag, där övergödning, försurning eller förgiftning medfört praktiskt taget total utslagning av fiskbestånd. Skall åtgärdsprogrammet kunna överklagas? Innan åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och avgiftsbeläggning beslutas måste det klargöras vem/vilka som ska ha möjlighet att överklaga besluten.

Den lokala kunskapen (sid 90)

Det är schablonartat att förutsätta att en lokal aktör har sämre kunskap om "samband, kemiska och fysikaliska processer etc" än en centralt placerad expert. Samordning med myndigheter och kommuner (sid 91)

Rad fyra: ändra "kan" till "bör".

6.2 Nuvarande samverkansformer

Denna genomgång av ideella organisationer med anknytning till vattenfrågor är belysande, dels för det breda intresset för vattenfrågor dels för problemet med hur urvalet av representanter i myndighetens styrelse från organisationerna ska ske.

Vattenavgifter

Detta avsnitt är mycket väsentligt eftersom det anger hur finansieringen av den nya myndighetens arbete ska ske. Därför är det otillfredsställande att denna bas antingen kommer att saknas när myndigheten ska inleda sitt arbete eller bara delvis initierats. Det är därför mycket svårt att uppskatta hur lång tid det kommer att ta innan det föreslagna systemet kommer att fungera fullt ut. WWF har tidigare påpekat att produktionen av vattenkraft är en av de viktigaste orsakerna till kraftig ekologisk påverkan på vattendragen. Vi anser det därför inte möjligt att genomföra Ramdirektivet för vatten om man inte utreder den fysiska, kemiska och ekologiska påverkan som vattenkraftproduktion och andra orsaker till vattenreglering medför.

Lars Kristoferson
generalsekreterare

Lennart Nyman
naturvårdsdirektör
Senast uppdaterad 2007-10-04